Los territorios le ponen agenda a una nueva etapa de la descentralización en Colombia
El Congreso de Finanzas Públicas Territoriales abrió una conversación que el país necesita continuar: se requiere articular competencias, recursos y capacidades para que la autonomía territorial se traduzca en mejores decisiones, mayores capacidades de gestión y bienestar para los ciudadanos.
¿Cómo garantizar que la transferencia de competencias y recursos esté acompañada de las capacidades que necesitan los territorios para ejercerlas y convertirlas en resultados?
Esta fue una de las preguntas centrales que quedó sobre la mesa durante el
Congreso de Finanzas Públicas Territoriales, que reunió en Medellín a cerca de
500 participantes, representantes de más de 70 municipios, secretarios de Hacienda, expertos, académicos y representantes de diferentes sectores para discutir los principales desafíos de las finanzas públicas y la gestión territorial.
El Congreso nació como un espacio necesario para discutir las principales problemáticas y temas de actualidad en materia de finanzas públicas territoriales, generar espacios de relacionamiento y concebir una hoja de ruta para los retos comunes que enfrentan las entidades territoriales en cinco ejes fundamentales:
- Transición política y económica nacional: Estrategias y análisis para consolidar la autonomía territorial frente a los cambios del país y al nuevo gobierno nacional.
- Ingresos públicos territoriales: Conceptualización, optimización y sofisticación del recaudo y la modernización tributaria local.
- Infraestructura pública territorial: Modelos viables para la generación y, especialmente, la sostenibilidad financiera de las obras de alto impacto regional.
- GovTech e Inteligencia Artificial: Aplicación de tecnologías disruptivas orientadas a simplificar procesos y hacer más ágil la gestión pública.
- Marcos normativos territoriales y jurisprudencia: La seguridad jurídica como elemento clave para blindar las decisiones de los gobernantes y proteger las finanzas de los territorios.
La conversación permitió poner en común una idea que atravesó las diferentes discusiones: la autonomía territorial no puede construirse bajo un modelo uniforme, porque los municipios y departamentos tienen capacidades fiscales, técnicas e institucionales diferentes. Profundizar la descentralización implica, por tanto, avanzar también en el fortalecimiento de esas capacidades.
“La descentralización no puede ser solamente una descentralización de competencias y recursos; tiene que avanzar hacia una descentralización de
capacidades. No todos los territorios parten del mismo lugar ni tienen las mismas condiciones fiscales, técnicas e institucionales. Por eso, si queremos más autonomía territorial, tenemos que preguntarnos qué capacidades necesita cada territorio para ejercer sus competencias, administrar sus recursos y convertirlos en resultados. Esa es una deuda clarísima que tenemos en Colombia.” afirmó Ricardo Valencia, gerente de Gobs Estrategias Públicas, entidad organizadora del Congreso.
Más autonomía, pero con capacidades. Uno de los principales consensos fue la necesidad de avanzar hacia una descentralización que reconozca las diferencias entre territorios.
Las discusiones plantearon alternativas como esquemas de descentralización diferencial, transferencias asociadas a capacidades y resultados, fortalecimiento de la asistencia técnica y esquemas asociativos entre municipios y departamentos.
“La autonomía no es igual para todos. Tenemos capacidades muy diferentes entre municipios”, fue una de las conclusiones planteadas durante las discusiones sobre la evolución de la descentralización.
En este contexto surgió también una propuesta concreta: estudiar la creación de una Superintendencia de Descentralización, que permita relacionar las capacidades de los territorios con sus resultados y acompañar de manera diferenciada el proceso.
La discusión llevó además a una pregunta de fondo sobre la relación entre Nación y territorios: no basta con definir quién recibe los recursos; también es necesario establecer quién tiene las competencias, con qué capacidades las ejerce y cómo se evalúan los resultados.
Luis Fernando Agudelo resumió este desafío al señalar que Colombia necesita “un país y un Gobierno Nacional que piense distinto la relación y la coordinación entre los niveles de gobierno”.
Cuando la información se convierte en capacidad y recaudo. La modernización de la gestión territorial mostró que fortalecer las finanzas públicas no depende únicamente de actualizar lo normativo, crear nuevos ingresos, sino también de mejorar la capacidad de los gobiernos para conocer, integrar y utilizar la información con la que ya cuentan.
Los debates sobre catastro y predial identificaron cuatro factores determinantes para el desempeño de los ingresos territoriales: calidad de la información para la toma de decisiones, diseño tributario, capacidad institucional y tecnología.
Uno de los casos presentado durante el Congreso mostró el impacto que puede tener esa transformación. En Antioquia se identificaron más de 1.500 bases de datos del impuesto de vehículos que no estaban integradas. La creación de un “lago de datos” del contribuyente permitió avanzar hacia una gestión más articulada y estuvo acompañada de un crecimiento del 21 % en el recaudo del impuesto de vehículos en un año.
La experiencia dejó una conclusión que trasciende la gestión tributaria: La información territorial debe dejar de ser solamente un registro y convertirse en una herramienta para tomar decisiones y fortalecer los ingresos públicos. La discusión mostró así que datos, tecnología e interoperabilidad también son capacidades fiscales.
El territorio como fuente de financiación del desarrollo. Otra de las conversaciones que tomó fuerza fue la necesidad de ampliar la mirada sobre cómo se financia el desarrollo territorial.
En Medellín se destacó la existencia de un valor catastral cercano a los 330 billones de pesos, mientras menos del 1 % se convierte actualmente en recaudo tributario asociado a esa infraestructura. El dato abrió una pregunta que conecta las finanzas públicas con el ordenamiento territorial: ¿Quién captura el valor generado por la infraestructura y las decisiones públicas sobre el territorio?
Las experiencias y propuestas discutidas incluyeron renovación urbana, titularización del impuesto predial futuro, plusvalía, valorización, aprovechamiento del suelo y asociaciones público-privadas.
Una de las conclusiones sintetizó esta visión: “Las fuentes tradicionales no se reemplazan: se complementan con fuentes alternativas de financiación.”
En esta discusión, el ordenamiento territorial aparece también como una herramienta para generar oportunidades de financiación, al conectar las decisiones sobre el suelo y la infraestructura con los instrumentos que permiten capturar parte del valor que esas decisiones generan.
Los ingresos públicos también tienen que responder a una economía que cambió. La discusión sobre autonomía fiscal llevó inevitablemente a otro desafío: modernizar las normas y los instrumentos tributarios para responder a las nuevas dinámicas económicas.
El Impuesto de Industria y Comercio —ICA— fue uno de los principales ejemplos. Los participantes señalaron las dificultades que enfrentan las reglas actuales frente a la economía digital y las nuevas formas de prestación de servicios y realización de actividades económicas.
“La reforma del ICA no puede seguir esperando: la economía cambió mucho más rápido que la norma”, fue una de las conclusiones planteadas durante las discusiones.
El desafío no es solamente actualizar los tributos, sino hacerlo reconociendo que los territorios fortalezcan sus capacidades fiscales para lo cual necesitan instrumentos que respondan a sus propias realidades.
Finanzas públicas: de los recursos a un Presupuesto para el bienestar. Detrás de las discusiones sobre recaudo, catastro, tecnología, impuestos y financiación apareció una pregunta aún más importante: ¿Para qué fortalecer las finanzas públicas? Orlando Uribe, secretario de Hacienda de Medellín, resumió la experiencia de la ciudad: “Dentro del modelo de gerencia pública convertimos el presupuesto en bienestar. Bajo la premisa ¨Que en Medellín no se pierda un peso¨ en el sentido que aplicamos criterios gerenciales similares a los del sector privado en cuanto al cuidado y seguimiento juicio de cada peso invertido bajo las reglas de distribución de la administración pública”
La discusión planteó que la sostenibilidad fiscal también está relacionada con la confianza ciudadana: la disposición a cumplir con las obligaciones aumenta cuando existe una institucionalidad capaz de responder a las necesidades de la población y demostrar cómo los recursos se convierten en resultados. Al respecto, el secretario destaca que el recaudo es el esfuerzo de miles de familias dando como ejemplo que para recaudar mil millones de pesos se requiere la contribución de cerca de 16 mil familias.
Por eso, hablar de finanzas públicas territoriales no es solamente hablar de cuánto se recauda, cuánto se transfiere o cuánto se ejecuta efectivamente, una prioridad clara es gobernar para la gente. No se trataba únicamente de tomar decisiones financieras o administrativas. El verdadero reto era recuperar la capacidad para responder, proteger la inversión social y convertir nuevamente los recursos públicos en soluciones concretas. Es hablar de la capacidad de convertir recursos públicos en decisiones, resultados y bienestar para los ciudadanos.
Reglas claras para una gestión territorial con mayor seguridad jurídica. La autonomía territorial también requiere reglas adecuadas. Las discusiones sobre procedimiento tributario y novedades jurisprudenciales evidenciaron la necesidad de contar con procedimientos y regímenes sancionatorios que respondan de manera proporcional a la naturaleza de los tributos territoriales.
El objetivo planteado fue avanzar hacia reglas que fortalezcan simultáneamente la seguridad jurídica de las administraciones y reglas claras en procura de la protección de los contribuyentes.
De la conversación a la acción. El principal resultado del Congreso no está solamente en las conclusiones de las jornadas, sino en la agenda que comienza a construirse a partir de ellas.Las discusiones serán sistematizadas bajo una metodología orientada a la acción: Problema → Reto → Solución → Sinergia → Incidencia→ Producto → Gestión y logro. La metodología permitirá identificar los problemas que enfrentan los territorios, los retos normativos, técnicos o políticos para resolverlos, las alternativas planteadas, los actores que pueden articularse y las oportunidades concretas de incidencia con propuestas concretas que permitan una gestión mas efectiva desde las regiones.
De esta conversación surgen siete grandes prioridades para la agenda territorial:
- Relacionamiento con el Gobierno Nacional.
Es fundamental recomponer las relaciones de las entidades territoriales con el Gobierno Nacional, con el objetivo de trabajar conjuntamente en las principales necesidades de los territorios.
- Profundizar en el modelo de descentralización.
Se debe dar un impulso definitivo a la descentralización y reconocer las diferencias entre territorios como criterio necesario para fortalecer sus capacidades institucionales, técnicas y fiscales.
- Modernizar los marcos normativos territoriales.
Se requiere voluntad política y un consenso técnico para tramitar leyes que modernicen las instituciones que regulan las finanzas públicas territoriales y los instrumentos de planeación y desarrollo.
- Implementación de tecnología en la gestión pública.
Los territorios deben implementar la IA y las nuevas tecnología para mejorar la gestión de las finanzas públicas, convertir la información en capacidad de decisión y lograr la interoperabilidad de los sistemas de información.
- Fortalecimiento de los ingresos propios.
Es indispensable que los territorios fortalezcan sus ingresos propios a través de una mayor gestión, implementación de fuentes alternativas de financiación y sofisticando las rentas que ya tienen adoptadas.
- Capturar valor para financiar desarrollo urbano.
Articular ordenamiento territorial, infraestructura y mecanismos de financiación.
- Simplificación del sistema tributario territorial.
Es importante que se simplifique el sistema tributario de las entidades territoriales y que se facilite el cumplimiento de obligaciones tributarias para los contribuyentes.
Las conclusiones serán llevadas a los secretarios de Hacienda de los municipios participantes para identificar asuntos comunes, priorizar desafíos y explorar posibilidades de articulación entre entidades territoriales, Gobierno Nacional,
academia, sector privado y otros actores. El propósito es que esta conversación no termine con el Congreso, sino que se convierta en rutas de acción e incidencia para los territorios. Porque la pregunta que queda abierta para Colombia no es solamente cuánto descentralizar, es ¿qué tipo de descentralización necesita el país? y ¿qué capacidades requieren los territorios para convertir autonomía, recursos e información en desarrollo y bienestar?
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